Ricorso della provincia autonoma di Trento in persona del
presidente della Giunta provinciale Gianni Bazzanella, autorizzato
con delibera della giunta provinciale n. 14937 del 22 ottobre 1993,
rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero
Rueca, ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma,
largo della Gancia n. 1, come da mandato speciale a rogito del notaio
dott. Pierluigi Mott di Trento in data 25 ottobre 1993, n. 59214 di
rep., contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 15,
primo comma, e 159, terzo comma, del d.lgs. 10 settembre 1993, n.
385, pubblicato nel supplemento ordinario della Gazzetta Ufficiale n.
230 del 30 settembre 1993, recante "testo unico delle leggi in
materia bancaria e creditizia", per violazione dell'art. 11 dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige di cui al d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670, e delle relative norme di attuazione.
L'art. 11, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-
Alto Adige attribuisce alle province autonome di Trento e Bolzano il
potere di autorizzare, sentito il parere del Ministro del tesoro,
l'apertura e il trasferimento, nel territorio provinciale, di
sportelli di aziende di credito a carattere locale, provinciale e
regionale (cioe' - ai sensi dell'art. 2 del d.P.R. 26 marzo 1977, n.
234 - delle aziende di credito aventi sede legale e sportelli
esclusivamente nel territorio regionale, ovvero, ai sensi del secondo
comma di detto art. 2, aventi sede legale e sportelli nel territorio
regionale, nonche', anteriormente alla data di entrata in vigore
della norma di attuazione, sportelli anche fuori di esso).
Il secondo comma del medesimo art. 11 prevede che l'autorizzazione
all'apertura e al trasferimento nella provincia di sportelli bancari
delle altre aziende di credito sia data dal Ministero del tesoro
"sentito il parere della provincia interessata".
Tali norme hanno continuato a trovare applicazione anche quando,
dopo il 1985, la Banca d'Italia adotto' per le autorizzazioni in
parola, in talune ipotesi, procedure semplificate, fondate sul
silenzio-assenso. Infatti i provvedimenti di sospensione relativi
agli sportelli aperti nel territorio provinciale dalle banche di
interesse regionale rimasero riservati alla provincia, che emano' una
normativa analoga a quella della Banca d'Italia; e i provvedimenti di
sospensione relativi agli sportelli delle altre banche venivano
adottati dagli organi centrali sentito il parere della provincia (a
tale situazione normativa si riferisce la sent. n. 45 del 1990 di
questa Corte).
Ora l'art. 15, primo comma, del testo unico delle leggi in materia
bancaria e creditizia, approvato con d.lgs. 10 settembre 1993, n.
385, stabilisce che "le banche italiane possono stabilire succursali
nel territorio della Repubblica e degli altri stati comunitari" e che
"la Banca d'Italia puo' vietare lo stabilimento di una nuova
succursale per motivi attinenti all'adeguatezza delle strutture
organizzative o della situazione finanziaria, economia e patrimoniale
della banca".
Tale disciplina, che riserva alla sola Banca d'Italia i poteri di
intervento sulle succursali delle banche (ivi comprese quelle di
interesse regionale), in tutto il territorio nazionale, e dunque
anche nella regione Trentino-Alto Adige, non fa piu' alcuna menzione
dei poteri delle province autonome.
Vero e' che l'art. 159 dello stesso testo unico presuppone ancora
che nelle regioni a statuto speciale vi siano competenze esercitate
dalle regioni medesime.
Ma non sembra si possa ritenere in cio' implicito un
riconoscimento di poteri della provincia nella materia di cui
all'art. 15, sia perche' in detto art. 159 e' parola solo delle
regioni e non delle province autonome; sia soprattutto perche', da un
lato, il secondo comma dell'art. 159 prevede provvedimenti di
competenza delle regioni (con parere della Banca d'Italia) solo in
materie diverse da quella qui considerata (infatti fra le norme del
testo unico richiamate non compare l'art. 15); dall'altro lato il
quarto comma dell'art. 159, nel prevedere norme regionali di
recepimento della direttiva CEE n. 89/646, le vincola al rispetto
delle "disposizioni di principio non derogabili contenute nei commi
precedenti", e il terzo comma a sua volta dichiara inderogabili e
prevalenti sulle contrarie disposizioni gia' emanate, fra l'altro, le
norme dettate dall'art. 15.
E' dunque giocoforza concludere - a quanto sembra - che il testo
unico non riconosce alcuna potesta' provinciale in tema di apertura
di succursali delle banche nel territorio provinciale: con cio' pero'
violando l'art. 11 dello statuto e le norme di attuazione.
Non varrebbe osservare che la nuova normativa, avendo abolito
l'autorizzazione all'apertura o al trasferimento di sportelli, non
puo' essere vincolata al rispetto delle norme statutarie che a tale
autorizzazione si riferiscono.
Cio' infatti potrebbe valere, in ipotesi, nel solo caso in cui la
nuova normativa avesse abolito tout court qualsiasi intervento
autoritativo degli organi pubblici in materia di apertura di nuove
succursali.
Ma cosi' non e', poiche' - come si e' visto - l'art. 15, primo
comma, seconda parte, del testo unico attribuisce esplicitamente alla
Banca d'Italia (e solo ad essa) il potere di "vietare lo stabilimento
di una nuova succursale per motivi attinenti all'adeguatezza delle
strutture organizzative o della situazione finanziaria, economica e
patrimoniale della banca": potere, questo, conferito ed esercitabile
in vista, sostanzialmente, dei medesimi interessi pubblici cui
secondo la normativa anteriore si provvedeva mediante
l'autorizzazione, o mediante il potere di sospendere l'apertura o il
trasferimento dello sportello a seguito della comunicazione della
banca (col meccanismo del silenzio-assenso).
E' dunque palese che le potesta' attribuite alla provincia
dall'art. 11 dello statuto devono oggi intendersi riferite al potere
di "vietare lo stabilimento" delle nuove succursali, previsto dalla
nuova normativa.
Invero la logica, nonche' il principio di conservazione dei valori
giuridici, impongono di non far discendere dalle modifiche normative,
relative alla tipologia dei poteri pubblici esercitabili in materia
nella quale sussista un riparto di competenza fra Stato e regioni o
province autonome, o alle relative procedure, conseguenze ultronee
come sarebbe quella di una totale caducazione dei poteri provinciali.
In altri termini, la ratio della norma statutaria, che attribuisce
determinati poteri alla provincia riguardo all'apertura delle
succursali di aziende di credito nel territorio provinciale, sussiste
indipendentemente dal fatto che il legislatore statale (in omaggio,
come e' il caso, ad una normativa comunitaria) configuri diversamente
i poteri medesimi, sostituendo ad un regime di autorizzazione uno di
liberta' di iniziativa accompagnato dalla possibilita' di imporre un
divieto.
Si ha conferma di cio' nella circostanza - gia' ricordata - per
cui, quando al preesistente meccanismo dell'autorizzazione preventiva
si sostitui' in taluni casi quello (sostanzialmente simile
all'attuale) della semplice comunicazione da parte della banca
dell'apertura dello sportello, sospesa per un certo termine durante
il quale l'autorita' poteva adottare provvedimenti impeditivi,
nessuno si sogno' di negare che rispetto a tale nuova disciplina
dovessero, per quanto riguardava gli sportelli aperti nel territorio
provinciale, trovare applicazione i poteri deliberativi o consultivi
che l'art. 11 dello statuto riconosce alla provincia.
Anche le ragioni che secondo l'attuale art. 15 del testo unico
possono motivare il divieto ("motivi attinenti all'adeguatezza delle
strutture organizzative o della situazione finanziaria, economica e
patrimoniale della banca") sono all'evidenza le stesse che in passato
potevano giustificare il diniego di autorizzazione, o piu' tardi, se
del caso, il provvedimento di sospensione adottato nell'ambito del
regime di "silenzio-assenso".
E dunque anche sotto questo profilo occorre riconoscere che i
provvedimenti di divieto oggi previsti debbono essere adottati nel
rispetto del riparto di competenza (deliberativa e consultiva)
previsto dall'art. 11 dello statuto.
Ne' infine si potrebbe argomentare che detti provvedimenti
dovrebbero spettare in ogni caso alla Banca d'Italia in quanto
fondati su "valutazioni di vigilanza", ad essa riservate ai sensi
dell'art. 159, primo comma, del testo unico. Infatti i divieti di cui
all'art. 15, primo comma, non sono esplicazione di semplici poteri di
vigilanza, ma rappresentano cio' che oggi resta dei poteri di governo
pubblicistico del credito in questa materia.
Lo stesso art. 159 del testo unico del resto, al secondo comma,
prevede una serie di (altri) provvedimenti nei quali possono entrare
bensi valutazioni a fini di vigilanza, ma che non si esauriscono in
esse, e per i quali pertanto alla Banca d'Italia e' attribuita non
gia' una competenza esclusiva, bensi' solo il potere di esprimere "ai
fini di vigilanza" un parere sia pure vincolante.
Se, del resto, dovesse considerarsi il potere di divieto, di cui
all'art. 15, primo comma, del testo unico, come un potere spettante
alla sola Banca d'Italia ai sensi dell'art. 159, primo comma, non si
potrebbe che ritenere a sua volta tale ultima disposizione, in parte
qua, in contrasto con l'art. 11 dello statuto, per le ragioni gia'
esposte.
L'art. 15 del testo unico riprende in parte, modificandole, le
disposizioni gia' contenute nell'art. 13 del d.lgs. 14 dicembre 1992,
n. 481: e parimenti l'art. 159 del testo unico riprende in parte,
integrandole e modificandole, disposizioni gia' contenute nell'art.
46 di detto d.lgs. n. 481/1992.
Trattandosi peraltro di un testo unico innovativo e non
semplicemente compilativo, munito di forza di legge in forza della
delega di cui all'art. 25 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, ed
essendo per di piu' le disposizioni in questione non semplicemente
riprodotte ma modificate, il testo unico costituisce nuova fonte
della disciplina in questione, e come tale rinnova la lesione
dell'autonomia provinciale, legittimando il presente ricorso (ne',
come questa Corte ha piu' volte ritenuto, trova applicazione nei
giudizi sulle leggi l'istituto dell'acquiescenza: cfr. art. es.
sentt. nn. 133/1975; 192/1970; 19/1970 e 113/1967; ma si tratta di
giurisprudenza consolidata).